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L’objectif préventif des mesures restrictives de l’Union européenne : peut-on encore appeler un chat un chat ?

Jean-Parys BIGNON, étudiant en Master 2 Droit international et européen de l’Université d’Angers

Dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, l’article 29 du Traité sur l’Union européenne confère au Conseil de l’Union européenne le droit d’adopter des mesures restrictives à l’encontre de pays tiers ou d’entités non-étatiques. Ce dernier organe est composé des ministres de chaque pays membre de l’UE qui négocie et adopte la législation européenne en collaboration avec le Parlement européen.

Les mesures restrictives de l’UE visent à encourager des changements de comportement chez des entités ou individus ciblés en imposant des sanctions économiques et de circulation. Ces mesures ne revêtent pas une nature punitive (paragraphes 5, 6, annexe I, p. 48) mais politique, puisqu’elles sont censées inciter l’État ciblé (européen ou non) à revoir son comportement.

Le 24 février 2022, par une réunion extraordinaire du Conseil européen et à la suite de la guerre d’agression par la Russie contre l’Ukraine, l’UE a adopté une série de mesures restrictives afin d’entraver l’effort de guerre russe. Le Conseil européen définit les orientations politiques générales de l’UE. Le 16 décembre 2024, ce régime de mesures restrictives, en dépit du caractère temporaire qui les définit, a connu un quinzième train de sanctions à l’encontre de la Russie.

Une évolution vers un caractère punitif ?

Est-il encore possible de considérer les mesures restrictives imposées par l’UE comme de simples actions préventives, ou doivent-elles être clairement reconnues comme des sanctions punitives ayant pour but de réprimander des comportements ?

Comme indiqué, ces mesures restrictives ont, par nature, un caractère préventif. Toutefois, leur l’impact sur les individus peut finalement être comparable à celui d’une sanction pénale selon la Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme (paragraphe 55).

Le Tribunal de l’UE (Trib UE), à travers un arrêt HTTS/Conseil (point 42), en date du 12 juin 2013, a expliqué que ces mesures « par leur nature conservatoire ainsi que par leur finalité préventive, (…) se distinguent de sanctions pénales ». Cependant, il est difficile d’affirmer que ces mesures sont exclusivement préventives, sans négliger leurs fonctions de coercition et de contrainte. Dans le contexte des sanctions imposées à la Russie, il est difficile de ne pas interpréter ces mesures comme des actions punitives en réponse à l’invasion russe en Ukraine, puisque celles-ci ont été prises en réaction à une violation préalable et non afin de l’éviter. Effectivement, quatre vagues supplémentaires de sanctions contre la Russie ont été adoptées seulement sept jours après l’invasion.

L’ambiguïté du caractère temporaire des sanctions 

Selon le Conseil de l’UE (point 35), les mesures restrictives « devraient être levées lorsque leurs objectifs sont atteints. ». Ce caractère est d’ailleurs mis en avant dans les mesures restrictives à l’encontre de la Russie, bien que l’on puisse les qualifier de sanctions, au vu du fait que ces dernières s’éternisent.

Effectivement, de manière assez ironique, aucune durée maximale n’est prévue ni par les lignes directrices, ni par les traités, ni par la jurisprudence de la CJUE. Ainsi, elles peuvent être renouvelées indéfiniment si les États membres partagent toujours le consensus selon lequel les objectifs des sanctions n’ont pas été atteints, renforçant une dimension permanente.

Lorsque des individus sanctionnés exercent un recours en affirmant que ces sanctions ne sont pas temporaires, la CJUE rejette systématiquement ce type de motif.

En ce qui concerne l’évaluation du caractère temporaire de ces sanctions, la CJUE a abordé cette question dans l’affaire Kadi et Al Barakaat international Foundation/Conseil et Commission (point 365) en 2008, en posant la première pierre de la nécessité du caractère temporaire. Cependant, dans cette affaire, elle se bornera à ce constat, sans prendre en compte la déclaration du requérant qui conteste la présence du caractère temporaire dans l’espèce.

Puis dans l’affaire Stichting Al-Aqsa/Conseil (points 124 et 129), en 2012, qui portait sur le gel de fonds et d’actifs financiers, la Cour a reconnu que ces mesures litigieuses étaient proportionnées au regard de l’objectif poursuivi, à savoir la « lutte contre le financement du terrorisme en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationales ». Elle a également justifié cette proportionnalité par l’absence de possibilité d’édicter des mesures moins contraignantes pour le demandeur. Enfin, elle a conclu que « le maintien de la requérante sur la liste litigieuse par les actes litigieux ne saurait être qualifié de disproportionné en raison d’un prétendu caractère potentiellement illimité », en raison de l’existence d’un suivi et d’un examen périodique. Toutefois, la Cour n’a pas examiné si ces procédures permettaient réellement de garantir un caractère temporaire.

Plus récemment, comme l’illustre l’affaire CRA/Conseil, de 2024, le Tribunal vient également juger le gel de fonds comme proportionnel. On peut alors considérer que la Cour ne s’efforce même plus de justifier ce caractère temporaire, considérant qu’il est inhérent à la nature même des sanctions. Cette analogie soulève un véritable problème d’administration de la justice, car celle-ci, par nature, devrait être casuistique, inapplicable pour les sanctions à l’encontre de la Russie, illustrant une justice européenne à la carte.

Par conséquent, la CJUE n’a jamais dévié de sa considération théorique imposant que les mesures restrictives soient « préventives et temporaires ». Cette absence d’évolution dans sa position est critiquable, car elle semble ignorer les réalités complexes des crises actuelles, laissant ainsi transparaître une dimension punitive dissimulée derrière des principes théoriques.

La CJUE face au dilemme de la qualification punitive 

La position de l’UE est très probablement justifiée par les conséquences qu’aurait la reconnaissance d’un caractère punitif sur les garanties juridiques, ainsi que sur l’imposition d’un contrôle juridictionnel plus strict. Effectivement, en l’absence d’une telle reconnaissance, les droits procéduraux sont limités et la conformité des actes du Conseil n’est pas requise avec le principe de présomption d’innocence (point 36), les droits de la défense des accusés, la personnalisation des peines ou encore le principe de non bis in idem (points 59 et 60). À mon avis, il est indispensable que l’Union européenne reconnaisse explicitement l’évolution de la nature de ses mesures restrictives. En persistant à les qualifier de préventives et temporaires, l’UE risque de fragiliser sa crédibilité juridique et politique, notamment vis-à-vis des principes qu’elle prétend défendre. Une reconnaissance claire de leur caractère punitif permettrait d’instaurer des garanties procédurales adéquates pour les personnes visées et renforcerait la cohérence entre la pratique des sanctions et les valeurs fondamentales de l’UE.


OpenEdition vous propose de citer ce billet de la manière suivante :
lighthouseua (31 mars 2025). L’objectif préventif des mesures restrictives de l’Union européenne : peut-on encore appeler un chat un chat ? The Lighthouse. Consulté le 11 mars 2026 à l’adresse https://doi.org/10.58079/13lk0


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